Incostituzionale la proroga dell’art. 54 ter L.n. 27/2020

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La Corte dichiara illegittima la seconda proroga della sospensione delle esecuzioni immobiliari prima casa: testo e critica della sentenza n. 128 del 22 giugno 2021.

 

Premessa

L’art. 54 ter L.n. 27/2020

I motivi della censura

Critica

Conclusione

Premessa

Il Giudice delle leggi boccia l’ultima proroga dell’art. 54 ter L.n. 27-2020 ritenuta “irragionevole e sproporzionata” in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione.

Con la sentenza n. 128 del 22 giugno 2021, la Corte Costituzionale ha, infatti, dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 13 comma 14 del d.l. 183/2020 (che aveva prorogato dal 31 dicembre 2020 al 30 giugno 2021 la sospensione delle esecuzioni immobiliari prima casa), censurando, di fatto, la seconda proroga del blocco dei pignoramenti prima casa.

A parere dei giudici della Consulta, la sospensione generalizzata delle esecuzioni immobiliari prima casa poteva essere giustificata in un primo periodo della pandemia ma le successive proroghe, prive del necessario bilanciamento, ledono il legittimo interesse dei creditori ad agire in executivis.

 

L’art. 54 ter L.n. 27/2020

Com’è noto, l’art. 54 ter L.n. 27/2020 era stato introdotto al fine di sospendere le procedure esecutive immobiliari che avessero ad oggetto l’abitazione principale del debitore esecutato. La norma, infatti, compare, per la prima volta, nella Legge di conversione del Decreto Cura Italia ed entra in vigore il 24 aprile 2020 sospendendo, di fatto, le procedure esecutive in oggetto per i successivi sei mesi.

Art. 54 ter L.n. 27/2020 “Al fine di contenere gli effetti negativi dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, in tutto il territorio nazionale è sospesa, per la durata di sei mesi a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, ogni procedura esecutiva per il pignoramento immobiliare, di cui all’articolo 555 del codice di procedura civile, che abbia ad oggetto l’abitazione principale del debitore”.

Il blocco delle esecuzioni è stato poi prorogato, dapprima al 31 dicembre 2020, ad opera dell’art. 4 del d.l. n. 137 del 2020, e di poi fino al 30 giugno 2021, dall’art. 13, comma 14, del d.l. n. 183 del 2020.

È proprio questa ultima proroga ad essere stata censurata dal Giudice Costituzionale su invito dei remittenti Tribunali di Barcellona Pozzo di Gotto e Rovigo.

I motivi della censura

La Corte, nella parte motiva della sentenza n. 128 del 22 giugno 2021 (scaricabile qui) , in primis, ribadisce che “la garanzia – riconosciuta dall’art. 24, primo comma, Cost. – di poter agire in giudizio per la tutela dei propri diritti comprende anche l’esecuzione forzata, che è diretta a rendere effettiva l’attuazione del provvedimento del giudice”.

Ribadita la copertura costituzionale dell’azione esecutiva, viene precisato che il Legislatore può sospendere tale diritto, costituzionalmente previsto, a patto che tale sospensione costituisca “un evento eccezionalegiustificato da particolari esigenze transitorie”.

La tutela del diritto all’abitazione, che costituisce “diritto sociale”, ben può essere posto alla base della sospensione del diritto ad agire in executivis del creditore pignorante a patto che sussista “ un ragionevole bilanciamento tra i valori costituzionali in conflitto”.

È proprio nel (mancato) bilanciamento che la Corte Costituzionale individua l’illegittimità della seconda proroga dell’art. 54 ter L.n. 27/2020.

La Corte, più nel dettaglio, censura la seconda proroga del blocco delle esecuzioni perché, a differenza di altre norme emergenziali, la medesima non si è mai “evoluta”. In buona sostanza, mentre, ad esempio, l’art. 103 del D.l. 18/2020 (che prevede la sospensione degli sfratti) si è via via affinato prevendo, con l’ultima modifica, un sistema binario con una netta distinzione tra i provvedimenti di rilascio emessi prima e dopo una certa data, l’art. 54 ter è rimasto, pressoché, immutato (per conoscere l’attuale situazione degli sfratti si legga l’articolo “Prorogato il blocco degli sfratti, ma non per tutti!”).

Non è stato operato, insomma, dopo un iniziale periodo di “comprensibile” blocco totale,  quel necessario “bilanciamento” tra la tutela del diritto all’abitazione del debitore esecutato e la tutela del diritto al recupero del credito da parte del creditore pignorante.

È proprio questa la principale critica che i Giudici del Palazzo muovono nei confronti del Legislatore osservando che, a fronte di una disciplina processuale affinatasi progressivamente (il riferimento è al blocco degli sfratti di cui all’art. 103),  “la sospensione delle procedure esecutive aventi ad oggetto l’abitazione principale è invece rimasta invariata nei suoi presupposti fino alla seconda proroga, oggetto delle censure in esame. È mancato cioè un aggiustamento dell’iniziale bilanciamento sia quanto alla possibile selezione degli atti della procedura esecutiva da sospendere, sia soprattutto quanto alla perimetrazione dei beneficiari del blocco“.

L’art. 54 ter L.n. 27/2020 con la sua formula ampia, la quale richiede, ai fini della sospensione, la sola abitazione del debitore esecutato nell’immobile pignorato “poteva giustificarsi inizialmente per rendere più agevole, rapida e immediatamente efficace la misura di protezione” ma non poteva giustificarsi oltre tale fase iniziale quando la normativa si stava preparando ad un graduale ritorno alla normalità.

La mancanza di criteri selettivi, l’abuso di una misura generalizzata e di extrema ratio, l’automaticità della sospensione sono le ragioni per le quali la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità del comma quattordicesimo dell’art. 13 del d.l. 183/2020, abrogando la proroga fino al 30 giugno 2021 della sospensione dell’esecuzioni immobiliari prima casa.

A tali criticità, a dire della Corte, si aggiunge  la sovrapponibilità tra il campo di applicazione dell’art. 103 d.l. 18/2020, norma tesa a bloccare l’esecuzione di ogni provvedimento di rilascio, e l’art. 54 ter L.n. 27/2020, norma tesa a bloccare la prosecuzione della procedura esecutiva immobiliare prima casa.

Più nel dettaglio, la sospensione ex art. 54 ter L.n. 27/2020 “finisce con l’assicurare un plus di protezione al debitore esecutato, quando oggetto della procedura è la sua abitazione principale; una protezione ulteriore che copre tutti gli atti della procedura esecutiva e che si aggiunge, sovrapponendosi, a quella più specifica, concernente la sospensione dell’esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili anche ad uso non abitativo” prevista dall’art. 103 d.l. 18/2020.

L’art. 103 sospende ogni provvedimento di rilascio. L’art. 54 ter L.n. 27/2020 sospende la procedura esecutiva dalla quale potrebbe originare un provvedimento di rilascio. Il debitore verrebbe doppiamente protetto dalla simultanea esistenza delle due norme in quanto parzialmente sovrapponibili.

La Corte Costituzionale conclude il suo ragionamento con un invito al Legislatore ad adottare le misure più idonee “per realizzare un diverso bilanciamento, ragionevole e proporzionato, contemperando il diritto all’abitazione del debitore esecutato e la tutela giurisdizionale in executivis dei creditori procedenti” ove “l’evolversi dell’emergenza epidemiologica lo richieda”.

Critica

Analizzate brevemente le motivazioni della Corte Costituzionale, appare da subito evidente che il Giudice delle Leggi, pur intercettando alcune importanti discrasie della normativa emergenziale, manca di comprendere, pienamente, quella che pare essere stata la volontà del Legislatore, ossequiosa, se ben osservata, dei principi costituzionali presi a riferimento.

È parere di chi scrive che non sia stato colto, del tutto, il difficile contesto di emissione della misura incriminata, la fattiva applicazione della norma e la prassi delle maggiori Corti di merito.

Partiamo da un dato, a questo punto, oggettivo: l’art. 54 ter L.n. 27/2020 non è stata una misura automatica, generalizzata e generica, come asserito dalla Corte, anche se la lettura della norma parrebbe far pensare altrimenti.

Già dall’entrata in vigore della Legge di Conversione, risalente all’aprile del 2020, abbiamo assistito all’emissione di numerosissime Linee Guida e protocolli che hanno fortemente limitato il campo di applicazione della norma in questione, restringendo i presupposti soggettivi e oggettivi per accedervi.

Quanto ai requisiti soggettivi veniva richiesto non solo che l’immobile pignorato risultasse essere l’abitazione principale del debitore esecutato ma anche che il debitore vi avesse la “doppia residenza”. Era opinione diffusa che la sospensione ex art. 54 ter L.n. 27/2020 andasse riconosciuta solo in capo al debitore esecutato che abitasse l’immobile pignorato al momento della notifica dell’atto del pignoramento e al momento dell’entrata in vigore della norma (cd. requisito della doppia residenza). Numerosi tribunali, in assenza della prova (da fornirsi rigorosamente con un certificato di residenza storico) della doppia residenza, negavano l’accesso alla sospensione de qua (si vedano, ad esempio, le linee guida del Tribunale di Nola Linee Guida 8 Maggio 2020)

Venendo ai presupposti oggettivi, molte Corti territoriali negavano l’applicazione dell’art. 54 ter L.n. 27/2020 quando era già intervenuto il decreto di trasferimento: secondo tale corrente interpretativa il decreto di trasferimento innovava l’oggetto della procedura esecutiva immobiliare, la quale, dalla vendita del bene, non aveva più ad oggetto l’abitazione del debitore ma la somma di denaro ricavata dalla vendita. Mancando l’abitazione principale del debitore mancavano i presupposti oggettivi per la sospensione ex art. 54 ter L.n. 27/2020.

Insomma, percorrendo la (travagliata) storia dell’art. 54 ter L.n. 27/2020 si comprende che la sospensione non è stata automatica (richiedendosi, la maggior parte delle volte, un’istanza di parte) non è stata generalizzata (dovendosi dimostrare la ricorrenza di numerosi presupposti) e non era idonea a sospendere tutte le procedure (applicandosi solo a quelle ove non fosse intervenuto il decreto di trasferimento).

Tantomeno può dirsi che la sospensione delle esecuzioni immobiliari prima casa sia stata sovrapponibile al blocco degli sfratti.  Si ricordi, infatti, che per un lunghissimo tempo è stata consentita la liberazione degli immobili pignorati, oggetto di procedure non sospese ex art. 54 ter L.n. 27/2020, considerando inapplicabile, in questi casi, la sospensione dell’esecuzione dei provvedimenti di rilascio di cui all’art. 103 del d.l. Cura Italia.

Secondo talune corti di merito, infatti, l’art. 103 d.l. 18/2020 sospendendo la “sola” esecuzione dei provvedimenti di rilascio, non avrebbe sospeso- anche- l’attuazione dell’ordine di liberazione o del decreto di trasferimento operata dal Custode Giudiziario.

Insomma, l’applicabilità dell’art. 103 D.l. 18/2020 anche alle esecuzioni immobiliari è cosa recentissima, dovuta all’intervento del Legislatore che ha avuto cura di specificarlo nella relazione illustrativa delle novità del D.l. milleproroghe (Comunicato n. 58 del 24 dicembre 2020).

Prima del chiarimento da parte del Governo era opinione comune dei Giudici dell’esecuzione che l’art. 103 d.l. 18/2020 non si applicasse alle esecuzioni immobiliari con la conseguenza (più volte denunciata) che molti debitori esecutati sono stati sloggiati in piena pandemia da covid 19, privi di tutele e senza, dunque, che si potesse nemmeno immaginare, nella pratica, il plus di protezione individuato dal Giudice delle leggi.

(per saperne di più si legga l’articolo “il blocco degli sfratti si applica anche ai pignoramenti immobiliari”)

Compresa la non automaticità, genericità e sovrapponibilità della sospensione, si può comprendere come il Giudice delle Leggi commetta un errore di giudizio nel momento in cui paventa l’esistenza di un “blocco totale” delle esecuzioni prima casa.

Nella pratica, infatti, l’art. 54 ter L.n. 27/2020 non è stato “per tutti” e non è stato incondizionatamente concesso, né ha garantito una doppia protezione al debitore esecutato restando, invero, per quest’ultimo l’unico rimedio utile lungo tutta la durata del periodo pandemico.

Conclusione

In conclusione, si ritiene che la motivazione della Corte Costituzionale, pur basata su solide basi teoriche, pecchi di astrazione. Non si è tenuto conto, a parere di chi scrive, della concreta applicazione della norma e del suo complesso contesto. In tal senso, probabilmente, il campo di applicazione della sospensione in oggetto non è stato mai affinato, a differenza di quanto accaduto con la sospensione degli sfratti, perché, nella pratica, tale aggiustamento era già abbondantemente avvenuto ad opera di numerosi interpreti, sfuggiti all’analisi della Corte Costituzionale.

Pur non opinandosi, a tal proposito, del fatto che il vaglio della Corte sia di matrice prettamente formale, nelle valutazioni sostanziali-anche compiute-dal giudice delle leggi forse si sarebbe potuto tener conto di quanto esposto in precedenza e, dunque, dell’affinamento già avvenuto nella prassi dell’art. 54 ter L.n. 27/2020.

Non si ignori, inoltre, un altro importante e non trascurabile profilo.

Lo shock economico da Covid-19 produrrà, come già si prevede, una crisi sociale senza pari. Una crisi che imporrà di rivedere totalmente i modi e i tempi dell’attuale sistema economico soprattutto per tutelare la parte più debole della popolazione civile dall’aumento delle disuguaglianze economiche e sociali, principio fondante della nostra Carta Costituzionale.  In uno scenario drammatico, come quello che si prospetta, parrebbe dunque non irragionevole la sospensione totale del- pur legittimo– diritto alla riscossione coattiva del credito nell’attesa di elaborare soluzioni che possano garantire un nuovo equilibrio.

In questo senso, assume pregio anche la recente approvazione della norma sulla rinegoziazione dei mutui prima casa, la quale lascia intendere che il Legislatore è alla costante ricerca di nuove soluzioni per impedire che i danni economici incidono unicamente sulla fascia più povera del paese.

Ciò detto, resterà da comprendere, a questo punto, se il Legislatore resterà inerte relativamente a tale pronuncia o se, effettivamente, verrà emessa una nuova disposizione che sostituisca l’attuale assetto dichiarato incostituzionale.

Sarebbe il caso, a parere di chi scrive, di emettere una disposizione allo scopo di graduare il ritorno alla normalità ed evitare che l’improvviso “via libera” possa eccessivamente gravare sulle già oberate cancellerie delle esecuzioni immobiliari.

Al fine di armonizzare le diverse esigenze contrapposte, potrebbe essere utile scaglionare, come si è fatto con i provvedimenti di rilascio, il blocco delle esecuzioni immobiliari prima casa.

Una soluzione bilanciata potrebbe prevedere, ad esempio, la sospensione delle esecuzioni immobiliari prima casa solo relativamente alle nuove procedure, sorte per l’effetto economico della pandemia poc’anzi trascorsa.

In tal modo non solo si tutelerebbe, in maniera proporzionata e ragionevole, il diritto all’abitazione dei “nuovi debitori” ma si consentirebbe, parimenti, a questi stessi di beneficiare delle moltissime procedure di risoluzione delle sofferenze ancora in rodaggio. Il nuovo piano del consumatore, come ridisegnato dalle recenti novelle, e la nuova rinegoziazione dei mutui sono strumenti capaci di risolvere, a pieno regime, moltissime situazioni debitorie prima che le stesse diventino irrimediabilmente irrecuperabili.

Un tempo di sospensione congruo per queste nuove procedure, insomma, consentirebbe, a chi ne ha diritto, di usufruire di questi nuovi strumenti non ancora totalmente funzionanti.

Una sospensione di tal maniera “affinata” risulterebbe altresì rispettosa del diktat del Giudice delle Leggi applicandosi solo alle nuove procedure esecutive immobiliari che abbiano ad oggetto l’abitazione principale del debitore esecutato e che riguardino debiti sorti, in tutto o in parte, dal febbraio 2020 ad oggi.

Si raggiungerebbe, per tale via, quell’affinamento richiesto dalla Corte e quel, si ritiene, giusto bilanciamento tra i diritti in gioco.

Altri ovviamente potrebbero essere i presupposti scelti dal legislatore per graduare una progressiva ripresa delle procedure sospese, a seconda degli interessi che si vogliano tutelare (l’interesse sanitario potrebbe ad esempio indurre a sospendere le procedure giunte alla fase di vendita dove è più probabile il contatto fisico tra il debitore esecutato,  custode, potenziali interessati ecc, e non quelle in fasi processuali precedenti, che svolgendosi in tribunale e non presso l’immobile oggetto di esecuzione sono  meno soggette al contatto fisico ed al relativo rischio di contagio ).

La Redazione 

Per saperne di più sulla rinegoziazione del mutuo si legga La nuova rinegoziazione dei mutui prima casaRinegoziazione mutuo prima casa pignorata e obbligo a contrarre del creditore

Per approfondire gli effetti dell’art. 54 ter e per conoscere l’orientamento dei maggiori tribunali italiani sul tema si legga: Guida alla sospensione del pignoramento ex art 54 ter L. 27/2020″ o anche “Coronavirus, sospensione dei pignoramenti sulla prima casa: come ottenerla“

Per approfondire la nuova ed eccezionale forma di esdebitazione prevista dall’art. 41 bis l 157/2019 per i pignoramenti iniziati dal 2010 al 30 giugno 2019 si legga Art. 41 bis L 157/2019 di conversione del Dl 124/2019: La rinegoziazione dei mutui ipotecari per l’acquisto di beni immobili destinati a prima casa e oggetto di procedura esecutiva”Mentre  chi fosse interessato al nuovo  fondo Salvacasa ( approvato, negli stessi giorni dell’art. 41 bis, dal  comma 445 dell’art. 1 della legge di stabilità 2020 [l.160/2019] che modifica la legge sulle cartolarizzazioni, [la L. 130 del 1999])  finalmente approvato e che promette ed indica una direzione nuova (e più attenta alla posizione dei debitori esecutati) del nostro legislatore nella gestione dei crediti in sofferenza e delle relative esecuzioni immobiliari legga “Il nuovo fondo Salvacasa! Articolo 7.1 della l. 130/1999 modificato dall’art. 1 comma 445 della l.160/2019: Testo e commento”

Per saperne di più sul pignoramento immobiliare in generale e sulle possibili opzioni a disposizione dei debitori in difficoltà per salvare il proprio immobile si legga anche  gli articoli “Opposizione all’esecuzione e tutela del diritto all’abitazione” ,

Chi volesse approfondire l’argomento delle opposizioni esecutive legga gli articoli  “Guida all’Opposizione a precetto: termini, competenza e forma” , “Guida all’Opposizione al pignoramento immobiliare: competenza, forma e termini della fase cautelare” e   “Rigetto dell’opposizione agli atti esecutivi: il reclamo al collegio e il giudizio di merito”

Per maggiori informazioni sulla procedura per porre rimedio alle situazioni di sovraindebitamento si legga Sovraindebitamento: tempi e costi delle tre procedure” o anche Guida al Sovraindebitamento: Il Piano del Consumatore, l’Accordo con i Creditori e la Liquidazione del Patrimonio, differenze tra le tre procedure”, o “Reclamo al collegio avverso rigetto del Piano del consumatore: termini, costi, poteri del Collegio, in particolare sulla sospensione della procedura esecutiva immobiliare pendente, con provvedimento di sospensione e modello di reclamo” mentre sulle possibilità offerte da questa di bloccare o sospendere i pignoramenti immobiliari in corso si legga   “Il piano del consumatore per bloccare il pignoramento immobiliare e salvare casa” ed anche La sospensione dell’esecuzione con l’introduzione della procedura da sovraindebitamento ex L. 3/2012

Chi stesse valutando di presentare una proposta a saldo e stralcio per definire il proprio debito derivante da un mutuo, che sia già in corso il pignoramento immobiliare, o che ancora la banca non abbia avviato la procedura, legga Guida al saldo e stralcio del mutuo: quanto offrire e come rateizzare l’importo, con modelli di proposta e accettazione”

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Avv. Edgardo Diomede d’Ambrosio Borselli

Iscritto “all’Albo Avvocati di Napoli”

 

 

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